观音山生态环境法治建设砥砺之行
发布时间：2015/6/15 23:44:55 作者：蔡N?yWS 点击：
近年来，被盛赞为“南天圣地，百粤秘境”的广东观音山国家森林公园，生态环境建设与地方政府部门的决策产生了“明争暗斗”的现象，几经磨难。广东东莞市观音山森林公园开发有限公司（下称观音山开发公司）负责人向民主与法制社记者反映，如今的观音山已满目疮痍，生态环境连续遭到人为破坏。在园内建造私坟、毁林种果、私建违章建筑、搭建高压电线塔的现象四处可见。
其中关于观音山经营权归属的争夺，使得观音山的发展举步维艰。2014年3月30日，经过4年多的司法程序，最高人民法院终审判定：1999年观音山开发公司与所在的石新社区（村委会）签订的《联合开发合同》合法有效，继续履行。至此，困扰了观音山10年的经营权争夺以观音山开发公司的胜诉告终。
那么，观音山权属之争因何而起？当地生态环境为何持续遭到人为破坏？一些人置法律于不顾，顶风作案的背后究竟隐藏着怎样的秘密？这些疑问需要一一解开。
黄淦波与观音山的渊源
广东观音山国家森林公园位于广东省东莞市樟木头镇境内，总面积为18平方公里，森林覆盖率达99%以上，是集生态观光、娱乐健身和宗教文化为一体的大型综合性景区。这里丰厚的生态资源和文化底蕴吸引着络绎不绝的游人前来观光旅游。如今，其巨大品牌影响力及发展前景闻名遐迩。
据观音山开发公司董事长黄淦波回忆，早在1999年，观音山曾是一座无名的青山，其所在地樟木头镇石新村村委会（现为石新社区居委会）以自有的5.28平方公里山林为主体，自筹资金兴建观音山森林公园，后因资金紧张，导致工程断断续续、难以为继，只能寻找有能力的经营者转让出去。在此情况下，有人找到了黄淦波，几经谈判后，黄淦波冒着资金投入高、回报周期慢的风险，毅然投身于生态文明发展之路上，并与樟木头镇石新村居委会签下了50年的承包经营合同。自此之后，这座默默无名的青山在黄淦波为首的团队经营下，变得科学有序、生机勃勃。曾先后荣获国家4A级景区，联合国环境规划署、国家有关部委及广东省授予的“国际生态安全旅游示范基地”“中国最具发展潜力的企业”“中国十佳休闲旅游景区”“广东省最佳旅游目的地”等荣誉称号。
关系决裂
1999年11月30日，东莞市樟木头镇石新村民委员会（甲方），与经营方的黄淦波（乙方）签订了《东莞观音山森林公园联合开发合同书》（下称《联合开发合同》）。约定双方本着互惠互利、优势互补、团结合作、共同发展的原则，联合开发东莞观音山森林公园。其中对于开发原则和整体规划作了约定。甲方将观音山承包给乙方黄淦波经营，承包期限为50年，50年后甲方占49%股份，乙方占51%股份。合同规定，合同签订后，双方均需按合同条文执行，不得单方中止合同，如若甲方违反合同，必须赔偿乙方的所有经济损失。若乙方不履行合同，逾期建设超过3年，甲方有权收回未建设部分另包他人。在合同期限内，乙方的所有运作和资金使用，甲方均不得干预。
2001年9月，经过长远规划和科学论证，甲乙双方再次签订《协议书》，同意乙方成立东莞市观音山森林公园开发有限公司，并按照《联合开发合同》的约定对观音山森林公园进行经营。
在这短暂几年里，黄淦波投入大量资金，建成了全世界最大的花岗岩观世音菩萨像，成立了世界第一家古树博物馆，修缮了拥有数千年历史的观音古寺，把观音山发展成为一座大型综合性景区。其独有的特色和韵味，吸引国内外游客慕名而来，为当地经济注入了活力。然而，随着景区的名声大噪，石新社区委会与观音山开发公司的关系变得微妙起来。
2006年6月，樟木头镇政府欲收回经营权，据一份镇政府发给观音山开发公司的公函显示：受观音山开发公司财力的限制，观音山的发展潜力必将得不到充分发挥，计划调整观音山的经营权，将其纳入银瓶嘴森林公园规划区，统一建设。自此，当地政府部门与观音山开发公司争夺观音山经营权问题彻底拉开帷幕。其间关系一度恶化，曾把这个民营企业推向了生死边缘。
2006年12月6日，樟木头镇政府再次向观音山开发公司发出《关于观音山森林公园经营权调整有关问题的函》，明确提出市政府已“同意将观音山森林公园纳入银瓶嘴森林公园总体建设规划”“工程建设资金由市镇两级按比例分担”，希望观音山开发公司将“相关资产、账目清理清楚，备齐所有资料，交中介机构进行评估，待评估结果出来后再商讨股份、经营权、补偿等有关问题”。
对于该函件，观音山经营方黄淦波断然拒绝，导致其与当地政府间关系的彻底决裂。
权属之争
2010年2月1日，石新社区居委会一纸诉状把黄淦波及观音山开发公司起诉到东莞市第三人民法院。其诉求为两点：其一、解除石新居委会与黄淦波、观音山开发公司于1999年11月30日签订的《联合开发合同》及2001年9月5日签订的《协议书》；其二、判决黄淦波、观音山开发公司返还东莞市樟木头森林公园范围内所有的土地、建筑物、观光旅游设施及经营权给石新居委会。
黄淦波表示，通过法律途径表达诉求是每个公民的权利，但为了达到自己的目的，肆意制造事端，破坏社会秩序、阻碍公司发展是法律坚决不允许的。3个月后黄淦波及观音山开发公司向广东省高级人民法院（下称广东省高院）提起反诉，请求判决石新居委会停止侵害，排除妨碍，继续履行合同，并赔偿损失30050.8万元。
值得一提的是：2010年5月20日，在观音山开发公司向广东省高院提出反诉期间，东莞市委及樟木头镇委多次派人到广东省高院，要求法院不予立案或将案件批转给东莞市中级人民法院审理，企图达到干预司法裁判的目的。
2010年5月28日，广东省高院向东莞市第三人民法院发出（2010）粤高法民一初字第3号《案件移送管辖通知书》，提议东莞市第三人民法院将石新居委会起诉黄淦波、观音山开发公司的案件与该案件合并审理。经征求双方当事人意见，双方同意两案合并审理。自此，石新居委会为本诉原告，黄淦波、观音山开发公司为反诉原告，案件因此进入了庭审阶段。
同年9月20日，石新居委会向广东高院申请变更诉讼请求，改“解除双方合同”为请求判决《联合开发合同》《协议书》无效，并把观音山森林公园全部经营权一并返还给石新居委会。
石新居委会提出了两条证据。
其一、《联合开发合同》名为联合开发，实为承包，承包范围为石新村民集体所有土地，未经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，未报乡（镇）人民政府批准，违反《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）（1998年）第十五条规定。
其二、依据土地管理法（1998年）第十五条规定，石新居委会无权将集体林地对外发包用于旅游开发，黄淦波无权承包集体土地用于旅游开发。石新居委会与黄淦波是以联合开发名义规避法律对于承包集体土地经营项目的限制。《联合开发合同》无效，导致《协议书》亦无效。
对此，黄淦波、观音山开发公司答辩称：其一、1999年以前观音山只是一片荒山，石新居委会为了增加收益，多次找到黄淦波，请求其进行投资经营。1999年11月30日，在石新居委会的请求下，签订的合同。直至2007年，当地行政部门已经认可该合同的合法性，遂要求判决其有效。其二，石新居委会向法院提交的2010年石新村民签名，表达收回观音山经营权的诉求，并不能代表1999年村民意见。其三、黄淦波、观音山开发公司已全部外出《联合开发合同》所要求建设的开发项目，经营期间投入资金近6亿元，取得了巨大成果，并得到了石新居委会及镇政府的认可和肯定。其四、依据《森林公园管理办法》的规定，其规划经营权的变更必须经国家林业部门审查批准，石新居委会以樟木头镇政府变更规划为由终止《联合开发合同》是没有法律依据的。
黄淦波在反诉中提到，石新社区对景区进行非法侵害，导致不能实现化石捐赠合作，而违规兴建别墅、砍伐林木给黄淦波及观音山开发公司造成损失高达30050.8万元，请求石新社区进行赔偿。
对此，石新社区辩称，《联合开发合同》侵害了石新村民的利益，在黄淦波、观音山开发公司承保经营期间疏于管理，使观音山的治安、交通等各方面存在很大隐患并多次发生治安事件。其中未通过樟木头镇林业部门、东莞市林业部门，违反法定程序越级申报国家森林公园，私自圈定范围，致使东莞市政府规划的其他3个社区（金河、樟洋、官仓）无法按计划开发建设及上报申请国家级森林公园，严重侵害其他3个社区权利。
而对于村民砍伐林木和修建别墅的行为，石新居委会称，村民砍伐林木为村民个人行为，山上林木都属石新村民集体所有，村民砍伐林木行为属于合法处分自有财产。由于《联合开发合同》已明确约定石新居委会原已出让的87户别墅用地由石新居委会统一管理，因此，余某等人修建民宅已进行了规划、报建等手续，其建房为合法行为。
据了解，控辩双方进行激烈辩论，并拿出证据佐证其观点。广东省高院审理认为，该案件是双方当事人因签订和履行《联合开发合同》《协议书》而引起的纠纷，主要争议的问题包括合同的效力，合同是否应继续履行，石新居委会是否违约、侵权以及黄淦波、观音山开发公司请求石新居委会停止侵害、排除妨害、赔偿损失是否有依据。
关于合同的效力问题，石新居委会与黄淦波分别于1999年10月30日、2001年9月3日签订的《联合开发合同》《协议书》，虽名为联合开发实为承包经营，符合双方当事人的真实意思表示。合同签订后，黄淦波、观音山开发公司对观音山森林公园进行了投资开发和经营管理，并按约定支付了承包费。至于黄淦波、观音山开发公司未能提供证明1999年与石新居委会签订《联合开发合同》时已经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准，但至2010年9月20日石新居委会主张合同无效时止，黄淦波、观音山开发公司承保经营观音山森林公园已超过10年，而且在发生本案纠纷前石新居委会发给观音山开发公司的函件中，均没有提及村民对观音山森林公园承包经营有异议的问题等问题。法院依法认定《联合开发合同》《协议书》有效。对于黄淦波、观音山开发公司提出的30050.8万元的违法赔偿，广东省高院认定证据不充分，不予支持。
一审宣判后，石新居委会表示不服，向最高人民法院提起了上诉并提交了相关证据。
法院终审：《联合开发合同》有效
最高人民法院二审认为，本案争议的焦点问题为：一是《联合开发合同》的效力应如何认定；二是《联合开发合同》应否继续履行。
据判决书显示，从《联合开发合同》的内容看，双方并非共享收益、共担风险，而是黄淦波每年向石新居委会上缴固定数额的承包费，黄淦波的所有运作和资金使用，石新居委会不得干预。在《协议书》中双方进一步明确黄淦波成立的观音山开发公司的一切投资、经营以及债权债务均由其自行负责，与石新居委会无关。因此，《联合开发合同》虽名为《联合开发合同》，实为承包经营合同。而从合同约定来看，石新居委会交给黄淦波承包经营的10个项目中既包括建筑，也包括建筑所占用的土地和约定范围内的山地、林地等土地。因此，黄淦波承包经营的标的物并非整片森林，而是观音山森林公园的经营权，但具体经营项目要受《联合开发合同》的约束。
《联合开发合同》约定的经营项目涉及对山地、林地等土地的使用，双方均确认这一部分土地的权属为石新村农民集体所有。依据当时适用的《土地管理法》第十五条第二款规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。本案中，黄淦波不是石新村集体经济组织的成员，其承包经营涉案土地应当经过上述民主议定程序。根据本案查明的事实，《联合开发合同》签订时并未经过上述民主议定程序，但《联合开发合同》不应因此认定无效。
对此认定，最高人民法院给出3条理由。
其一：“石新居委会作为基层群众性自治组织，依照《村民委员会组织法》相关规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，但应向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。基于其法律地位，石新居委会在和黄淦波签订《联合开发合同》时，应保证对内就《联合开发合同》的签订已经经过了民主议定程序，此为其基于诚实信用原则而应负担的缔约义务，不因居委会换届而有所改变。现石新居委会作为缔约主体以《联合开发合同》未经过民主议定程序为由主张合同无效，是将自己没有尽到缔约义务而可能造成的法律后果让对方当事人承担，有违诚信原则。”
其二：“自1999年《联合开发合同》签订至2010年石新居委会提起诉讼10余年间，石新居委会没有对合同效力提出过异议，而是于2001年再次与黄淦波签订《协议书》，同意黄淦波成立观音山开发公司按照《联合开发合同》的约定对观音山森林公园进行经营，并在2005年、2006年数次向观音山开发公司回复函件，肯定其进行经营付出的努力和作出的成绩，并承诺对其提出的村民砍伐林木等问题进行协调解决。另一方面，东莞市樟木头镇政府也在2005年的政府工作报告中肯定‘观音山森林公园营业以来，为旅游业迈出可喜的一步’，并于2006年向观音山开发公司发出《关于调整观音山森林公园规划和经营方式的函》，肯定了观音山开发公司对观音山森林公园投入了大量人力、物力、财力，肯定其为樟木头镇生态环境保护和经济发展作出了贡献等等。上述事实表明，在本案诉讼之前，在《联合开发合同》签订后10余年间，石新居委会和樟木头镇政府不仅没有对《联合开发合同》的签订提出异议，反而对黄淦波、观音山开发公司履行合同的行为一再表示肯定和认可。现石新居委会又以未经民主议定程序、未报乡（镇）政府批准为由主张合同无效，不应得到支持。”
其三：“《联合开发合同》签订时，最高人民法院法释（1999）15号《农业承包合同若干问题规定》仍然适用。该司法解释第二十五条规定，人民法院在审理依本规定第二条所起诉的案件中，对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，应当认定该承包合同为无效合同，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。但可根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同的有关内容进行适当调整。本案中，《联合开发合同》已签订并履行10余年，黄淦波、观音山开发公司已做大量投入，参照该条第二款的规定，本院对石新居委会要求认定《联合开发合同》无效的主张不予支持。”
最高人民法院终审认定《联合开发合同》有效，关于《联合开发合同》应否继续履行的问题，最高人民法院认为，石新居委会提出的证据不足以证明《联合开发合同》不能继续履行，故双方当事人应继续履行合同。因此，驳回上诉，维持原判。
观音山的权属之争，最终以法律的权威性一锤定音。在观音山开发公司董事长黄淦波看来，从这场官司上，其学到了很多东西，作为一个民营企业家，要谋求发展，走生态环境发展之路，仅靠自己的力量是远远不够的，它需要的是政府及社会各界的力量支持和关怀。胜诉后的观音山开发公司，并未得到应有的平静，据观音山一位负责人介绍，在景区私挖乱采、非法侵占的现象依然存在，本报将持续关注。
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