我国能源体制机制改革跨入历史新起点
发布时间：2014/10/30 17:48:42 作者：佚名 点击：
在“能源体制机制革命”的新高度上，我国能源改革思路和对策就不能再局限于一枝一叶的修修补补了，而应从长远的、全局的角度统筹考虑。这需要确立市场化改革方向；突破思想认识误区，还原能源商品性、可竞争性和能源安全分摊性；健全法律体系和财税体制，完善能源市场制度环境；建设煤、电、油、气四个现代市场体系，搭建多层次能源市场化交易平台；坚持由市场形成能源价格；重组能源机构；用“三张清单”界定政府与市场边界。
由于最高决策层针对当前我国能源领域面临的严峻挑战，将之前的“能源体制机制改革”提升到“能源体制机制革命”这样的高度，要求根本变革当前的能源体制机制，现在的能源改革思路和对策就不能再局限于一枝一叶的修修补补了，而应从长远的、全局的角度统筹考虑。大而言之，这需要确立能源体制机制的市场化改革方向；突破思想认识误区，还原能源商品性、可竞争性和能源安全分摊性；健全法律体系和财税体制，完善能源市场制度环境；建设煤、电、油、气四个现代市场体系，搭建多层次能源市场化交易平台；坚持由市场形成能源价格，深化能源价格改革；重组能源机构，转变政府对能源的管理方式；用“三张清单”界定政府与市场边界，推动政府职能转变。
在我国能源体制机制众多弊病中，最受人诟病的是行业市场集中度高，市场化程度相对较低，垄断现象突出。这种垄断是由政府的行政性垄断导致非公资本难以进入所造成的。行政性垄断不仅造成市场化改革不足、现代能源市场体系尚未完全建立的局面，还诱发政府对能源价格强有力的行政管制。行政垄断和价格政府监管两者共同导致我国能源产业技术进步缓慢，产业技术水平不高，也造成了社会不公，因此，破除行业行政性垄断和价格政府监管将是我国未来能源体制机制改革的主要突破方向。
长期以来，我们一直认为煤炭、电力、油气是特殊商品或准公共产品，是市场失灵的领域，应由政府管制、国企垄断经营。事实上，能源也是商品，具有一般商品的基本属性，受价值规律和供求关系调节，可由竞争优化配置资源，由供求决定价格，由契约规范交易。自上世纪70年代以来，回归能源的商品属性，推进能源领域的市场化改革成为全球性趋势。
垄断并非能源行业的天然特性。市场的垄断有各种形态，有的具有自然垄断性质，有些垄断则来自人为。不仅如此，一些行业虽具有自然垄断特征，但并不等于行业中的所有业务都应一体化经营，通过竞争提高效率的规律在这些行业同样适用。推动能源体制机制市场化改革的前提，就是将这些行业中的竞争性业务与非竞争性业务分开。属竞争性领域的完全放给市场，让供求关系决定价格，竞争优化资源配置，由契约规范交易。属非竞争性领域的业务实行公平接入、提高普遍服务水平，加强政府对其经营业务、效率、成本和收入的监管。与此同时，改进政府管理，对市场失灵领域，切实履行宏观管理、市场监管和公共服务职能。按照市场化改革的思路，当然还需进一步推进政企分开，剥离国企的政策性负担和行政性特权，培育合格的能源市场竞争主体，以重塑竞争性市场结构。
国家能源安全涉及生产、流通和消费三大领域，涵盖经济社会生活方方面面，需要动员全社会广泛参与、共同担当。因此，必须摒弃僵化观念，树立新的能源安全理念，充分认识到能源安全的可分摊性，敞开市场大门，不问国有民营，不论企业大小，不管哪个产业链环节，让所有有意愿、有能力的企业都参与进来，各展所长，互利共赢，共同增加能源市场有效供应。为加快加强法律法规建设，需要尽快出台《能源法》；加快制定石油、天然气、原子能等单行法；修改现行《电力法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《节约能源法》等能源单行法中部分不符合实际的内容。同时，加快能源行业财税体制改革，取消不合理补贴，建立公平有效的能源财政补贴；建立广覆盖、多环节的综合税收调控体系，尽快择机开征碳税，将开征能源环境税作为中长期的目标导向，并将燃油税以及排污费和污水处理费“费改税”后并入能源环境税中，在提升税率的同时，健全能源环保税收优惠措施。
搭建多层次能源市场化交易平台，要求建立和完善公开、公平、公正的能源现货及中远期合约市场，逐步建立现代能源期货市场。同时，有序开放能源期货市场，逐步形成具有国际影响力的区域能源市场中心。为此，可以考虑在能源生产或消费重点区域例如山西 、东北、新疆 、上海等地建立煤炭、天然气和石油等交易中心或期货交易市场中心；电力交易市场可考虑建立一个全国统一的交易中心，在这个交易平台上，发电企业与用电方公开、公平、公正地交易，电网不再统购统销，而应无歧视公平开放。
至于能源价格改革，煤炭方面，核心是在取消电煤合同价的基础上，着手推进煤炭价格完全市场定价；配套实施煤、电、运全产业链综合改革，建立煤炭价格、上网电价和销售电价实时联动机制，彻底解决煤电矛盾。石油方面，在新的成品油价格形成机制基础上进一步完善定价机制，包括调价周期、调价幅度、调价方式等。定价权更多下放给行业协会或企业，在实现与国际接轨基础上，价格调整不必由政府发布，可由行业协会按照政府确定的规则，自行调整发布。天然气方面，在门站价由市场净回值定价的基础上，建立上下游联动机制，形成真正反映资源稀缺程度、市场供求关系、环境补偿成本的价格，政府只管理具有自然垄断性质的输配气价。电力方面，进一步区分竞争性和非竞争性业务，逐步形成发电和售电价格由市场决定、输配电价由政府制定的价格机制。
以往能源主管部门更注重通过投资项目审批、制定价格和生产规模控制等方式干预微观经济主体的行为，而对行业监管及其他职能重视不够，政府职能缺位与重叠并存。为此，应按“大能源”的内在要求对整个能源行业的管理进行整体设计和运作，在改革中推动能源行业整体协调发展和健康发展。
在重组能源管理与监督机构的同时，通过“权力清单”把政府能干什么清清楚楚、详详细细列出来，凡是清单中有的政府可以干，清单上没有的政府就不能干，限制政府的乱作为。通过“负面清单”在能源行业中划出一张“黑名单”，“法无明文禁止即可为”，外资或民营资本只要不触及这些底线即可进入。通过“责任清单”用法律与制度把责任明确细化到政府每一个行为主体，把政府责任贯穿市场运行全过程，实现“法定责任必须为”。
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